日本大百科全書(ニッポニカ) 「国土総合開発」の意味・わかりやすい解説
国土総合開発
こくどそうごうかいはつ
自然条件を考慮して、国土を総合的に利用、開発、保全し、経済、社会、文化などに関する事業を総合的に計画し、実施していくこと。
［伊藤善市］
沿革
第二次世界大戦前の地域開発に関する限り、北海道は日本でもっとも豊富な経験をもっている。北海道開発の歴史は、拓殖という文字が示すように、「拓地殖民」すなわち開拓と殖民の歴史であった。1869年（明治2）に開拓使庁が設置されたが、当時の政策課題は、廃藩置県、秩禄(ちつろく)の廃止によって失業した武士を北海道の内陸に吸収し、あわせて北辺の守りを固めようとするものであった。その後、札幌農学校を創設し、外国からも優れたリーダーを迎え、殖産興業に努力した。こうして、明治初年に10万前後にすぎなかった北海道の人口は、100年後の1980年（昭和55）には557万に増大した。しかし第二次世界大戦前における開発の特色は、主として人口収容と食糧増産に重点が置かれた。
戦後の地域開発政策は、戦時中に考えられた国土計画の戦後緊急版として発足した。1946年（昭和21）の「復興国土計画要綱」においては、「先(ま)ず農業の再建を期すると共に、それを戦災の復興、軍需産業の解体並にその平和産業への転換、食糧の増産の基礎条件たる肥料、石炭、鉄鋼等の基礎産業再建との総合的関連に於(おい)て急速ならしめ、これによって過大の人口収容」を措置したものであった。しかしこの構想は戦時中の物資動員計画的な色彩が強く、どちらかといえば農本主義的なものであった。
戦後の開発政策は、1950年に制定された国土総合開発法（昭和25年法律第205号）によって大きく前進することになった。その第1条によれば「国土の自然的条件を考慮して、経済、社会、文化等に関する施策の総合的見地から、国土を総合的に利用し、開発し、及び保全し、並びに産業立地の適正化を図り、あわせて社会福祉の向上に資することを目的とする」ものである。そのおもなねらいは、後進地域を開発し、国土保全、電源開発、食糧増産、工業立地の整備にあった。国土総合開発は、全国総合開発計画、都府県総合開発計画、地方総合開発計画、特定地域総合開発計画の4種からなり、そのほかに北海道開発法（昭和25年法律第126号）が特別法として制定をみた。また沖縄の本土復帰に伴い、沖縄振興開発特別措置法（昭和46年法律第131号）が制定された。
［伊藤善市］
全国総合開発計画
1962年（昭和37）に閣議決定をみた第一次全国総合開発計画（一全総）は、戦後十数年に及ぶ各種の開発経験から生み出された反省の産物である。この計画では、全国を過密地域、整備地域、開発地域の三つに分け、過密地域には過度集中の予防と再開発を図って工業の分散を行い、整備地域では産業基盤を整備して工場受け入れの態勢を整え、さらに開発地域にはいくつかの戦略的開発拠点を定めて、周辺の地域に開発の波及効果を及ぼし、それによって地域格差の是正を図ろうとするものであり、拠点開発構想とよばれた。
政府は1969年に新全国総合開発計画（新全総）を閣議決定した。それは一全総で打ち出した拠点開発方式のいっそうの拡大と深化を図ろうとするもので、拠点都市と拠点都市を結ぶ交通・通信体系をはじめとする大規模プロジェクトが計画された。すなわち、情報化社会といわれる転換期を迎えて、巨大化する社会資本を、先行的、先導的、効率的に投下するための計画であった。その基本的考え方は、第一に、大都市に中枢管理機能を集中させ、工業などの産業開発は、できるだけ地方に分散させる。第二に、これまでの府県ごとの割拠主義的な地域開発をやめ、日本列島を一つの単位として開発し、地域の単位としては7ブロックを考える。第三に、開発方式については、従来からとってきた拠点開発方式の成果を踏まえながら、とくに大型空港、新幹線高速鉄道、国土幹線高速自動車道、自動電話などの交通・通信網および情報産業の整備・育成を図って、そのネットワークを日本列島全体に張り巡らす、というものであった。
［伊藤善市］
三全総と定住構想
政府は1977年（昭和52）に第三次全国総合開発計画（三全総）を閣議決定した。この計画の基本目標は、「限られた国土資源を前提として、地域特性を生かしつつ、歴史的、伝統的文化に根ざし、人間と自然との調和のとれた安定感のある健康で文化的な人間居住の総合的環境を計画的に整備する」ことにある。このように、三全総の特色の一つは、定住構想を打ち出し、新しい生活圏を確立しようとするものである。定住構想のねらいは二つある。第一は、大都市への人口と産業の集中を抑制すること。第二は、地方を振興し、過密・過疎問題に対処しながら、全国土の利用にあたってその均衡を図り、人間居住の総合的環境の形成を図ること、である。
これまで環境といえば、もっぱら自然環境に限定されて論ぜられるきらいがあったが、三全総ではこのほかに生活環境と生産環境を加え、この三者が調和のとれたものにすることを構想している。また、居住の安定性を確保するためには、雇用の場の確保、住宅および生活関連施設の整備、教育・文化・医療の水準の確保が基礎的な条件であるとし、「特に大都市圏と比較して定住人口の大幅な増加が予想される地方都市の生活環境の整備とその周辺農山漁村の環境整備が優先して図られなければならない」と強調している。
［伊藤善市］
開発理念の変遷
第二次世界大戦後の日本の開発経験を省みて、そこで取り上げられてきた地域開発の政策理念を類型化すると次のようになる。
(1)敗戦によって失った国土と増大する人口問題に対処するため、食糧増産、地下資源の開発、水力発電の建設を中心とする資源開発を行って、人口を吸収すべきである。すなわち、国民に「食と職」を提供し、国民の生存を確保すべきである。
(2)荒れ果てた国土の保全と利用を図り、産業立地の適正化と産業基盤とくに工業立地造成を中心とする工業基盤の整備を行うべきである。
(3)高度成長によって大都市の過密化と山村や離島の過疎化が進み、地域格差が拡大した。そこで過密都市の再開発と山村、離島の過疎対策を図り、生活レベルの地域格差を是正し、すべての人が人並の生活ができるようにするべきである。
(4)国際化時代および都市化時代に対応するため、中枢管理機能や情報、交通などのネットワークを整備し、地域特性を生かした、自主的、効率的な大規模プロジェクトを計画し、高密度・高福祉社会に対応した拠点の整備と開発を行うべきである。
(5)国土や資源が限られたものであることを認識し、公共福祉の優先および自然環境の保全という基本原則にたって、空間や資源の開発、利用、保全など総合的環境を整備すべきである。
以上に掲げた五つの理念は、それぞれ第二次世界大戦後における日本経済の復興、自立、高度成長、高密度・高福祉社会の建設、定住環境創造のための発想の転換という、経済政策の歴史的課題の推移にほぼ対応している。しかしながら、現実においては地域ごとに政策課題の重点を異にし、これら五つの理念がそれぞれ重なり合っている。たとえば、資源開発思想は、特定地域や低開発地域に現在でもなお強く残っており、政治的には地域格差の是正という形で運動が行われている。また企業の側では産業基盤の造成を重視し、大都市の住民は過密の是正を緊急の問題としている。いずれにしても、第一の食糧増産型は終戦直後の経済復興期、すなわち緊急事態の時期に対応し、第二の工業基盤整備型はサンフランシスコ講和条約締結後の経済自立期に、そして第三の過密・過疎の是正と格差縮小という政策課題は、1960年（昭和35）以降の高度成長期にほぼ対応している。さらにまた、第四のネットワーク構想は、国際化、都市化、情報化の時代における日本列島の再編成期に対応し、第五の定住圏環境整備型は、いわゆる「文化の時代」および「地方の時代」という発想の転換期に対応している。
［伊藤善市］
四つの政策課題
ところで、過密、過疎、格差、環境といった四つの問題に対する政策課題は、第二次世界大戦後一貫して続けられてきた、貧しさに対する挑戦が効を奏したために発生した課題でもある。つまり、われわれは貧しさに対する挑戦がかなりの成功を収め、豊かな社会に成熟しつつあるのだが、まさにそのために、いまや豊かさや開発のもたらしたプラス・マイナスの成果から、逆にいろいろの挑戦を受けることになった。発想の転換が必要なのはそのためである。「過ぎたるは及ばざるがごとし」という先哲の教えがあるが、日本列島は地域開発に関する限り、ハード面でもソフト面でも、まさに「過ぎたる」ところと「及ばざる」ところの問題を抱えているのである。
過密、過疎、格差、環境という現代的政策課題は、とくに1950年代の後半以後急激に展開した、日本の工業化と都市化の進展に随伴して生じた問題である。いってみれば、それは日本経済の高度成長の産物なのである。そもそも経済発展は、戦略的産業が戦略的地域を中心とするイノベーション（企業の技術革新）によって展開されるから、第一段階においては不均整成長を主内容とする。したがって地域格差は拡大する。しかしながら、第二段階の適応の過程においては、人口移動が促進されるから、高度成長が持続的に進行する場合には、過密と過疎の問題が引き起こされる。しかしながら、このような人口の社会移動が、さもなければ拡大したはずの地域格差を縮小するという効果をもつ。このように、本来、地域格差縮小という政策目標と、過密・過疎の是正という政策目標との間には、伝統的な地域経済システムを前提とする限り、「あちらを立てればこちらが立たず」というように、論理的にはトレード・オフ（二律背反）の関係にある。各地域の発展速度が不均整である以上、地域格差を是正しようとすれば、人口移動を抑えることはできない。また過密・過疎の解消を政策の上位目標に置き、人口移動を抑制すれば、地域格差は拡大せざるをえない。
先進国と開発途上国との間の格差が簡単に縮小せず、むしろ拡大しているのは、労働の国際移動が困難なためである。いわゆる南北問題が深刻化するのはそのためである。したがって、政策目標間にこのようなトレード・オフ関係がある以上、われわれは許容しうる格差、および許容しうる過密・過疎という発想にたち、賢明なる妥協の線を考えることが必要である。
［伊藤善市］
四全総への動き
すでに述べたように、三全総は「大都市への人口と産業の集中を抑制し、一方、地方を振興する」という分散型の開発戦略と、「地域主体の定住圏整備」という開発方式を採用し、国土利用の不均衡是正と地域格差および過密・過疎の解消を図ろうとするものであった。ところで、1980年代に入ってから、人と国土をめぐる諸情勢には、次のような変化が現れている。第一は、人口増勢の鈍化、高齢化、地方定住の進行であり、第二は、成長減速過程で、サービス経済化、情報化、ソフト化などの方向で技術革新と産業構造の変化が進んでいること、また第三に、ゆとり志向、文化志向、安定志向、個性尊重といった価値観の高度化、多様化が進み、さらに公共部門の財政制約の強まりと地域の自主性、自発性の高まりがみられること、などである。
このような変化を背景として、全国各地域とも所得のみならず、生活の質的水準を含む総合的な豊かさを求めるようになってきており、地域格差問題も単なる所得格差論から総合格差論、機能別格差論など複雑化してきている。つまり量的な地域格差論が後退し、地域格差は程度の差となり、むしろ地域特性の違いとして受け止めるようになってきている。また過密・過疎問題は、地方圏から三大都市圏への人口集中が沈静化し、地方中枢都市、県庁所在都市などの人口増加率が高く、三大都市圏についても、東京圏の過大化、大阪圏の拡散と衰退、名古屋圏の集積不足といったように、大都市圏の問題の所在が急成長期のそれと大きく変わりつつある。このような変化に対応して、政府は三全総の理念を継承しながら、21世紀への国土づくりの指針を示すための第四次全国総合開発計画（四全総）を策定した。
［伊藤善市］
四全総
第三次中曽根康弘(なかそねやすひろ)内閣は1987年（昭和62）に西暦2000年を目標年次とする第四次全国総合開発計画を閣議決定した。この計画では、国際交流の中心としてますます重要視される世界都市東京への一極集中の動向をふまえ、特定の地域に人口や機能が過度に集中することなく、地域が多様かつ均衡ある発展をしていく多極分散型の国土を形成するべきだと提言した。
具体的には、多極分散型国土形成に伴う各地域の役割として、東京圏は国際金融・情報機能等の面で世界の中枢的都市の一つに、大阪圏は経済・文化・学術研究の面で国際的拠点に、さらに名古屋圏は世界的な産業技術都市を目ざすべきだとした。このように四全総では、高次都市機能を東京圏が一元的に担うのではなく、多極的な分担によって一極集中を是正するとともに、地方圏を戦略的、重点的に整備し、計画期後半においては東京圏から地方圏への人口の流出を実現することを目標としていた。そのために、工業の分散、中央政府の部局や政府機関の移転再配置を図り、新たに設置する全国的な文化・研究施設を原則として東京外へ立地させる、などが考えられた。
［伊藤善市］
首都機能移転問題
多極分散型国土の構築を基準政策とする四全総が公にされてから、全国各地で遷都論が論ぜられるようになり、首都移転問題が浮上することとなった。
［伊藤善市］
巨大都市東京と首都機能分散の方法
首都東京の問題を論ずる場合、行政区画としての東京都を考えがちだが、東京は自己完結型の都市としてばかりでなく周辺3県（千葉県、埼玉県、神奈川県）を含む東京圏として理解すべきであり、場合によっては首都圏にまで拡大してとらえたほうが、東京の都市機能を理解するのに有効である。
1999年（平成11）の東京の夜間人口は23区で805万人、都内で1194万人、東京圏で約3300万人である。半径50キロメートル圏内に3300万人という超巨大都市圏が実現したということは驚くべきことである。すでに一言したように、東京は一国の首都としての機能のほかに、世界都市としての国際的機能が集積している。したがって、東京が地震などの大災害にみまわれると、あらゆる面での中枢機能が麻痺(まひ)してしまう。そのため、国家的安全性ということからも、東京一極集中型の国土利用構造を変える必要がある。
首都機能の分散には次の五つの方法が考えられている。
(1)遷都方式 立法・司法・行政という首都機能を一括して新しい地域に移転させようとするもの
(2)分都方式 首都機能の一部を南関東以外の地域に移すというもの
(3)展都方式 首都機能の一部を南関東、すなわち東京圏に移そうというもの
(4)改都方式 現在の首都東京を改造し、再開発しようというもの
(5)首都機能を休止させる方式 種々の都市活動の水準を低下させ、一定の限界内におさえてコントロールしようというもの
［伊藤善市］
仙台重都構想
ところで、四全総が策定される前に全国に先がけて提言された東北経済連合会の仙台重都構想は、1990年（平成2）11月の衆参両院における「国会等の移転に関する決議」や、同決議に基づく1992年12月の「国会等の移転に関する法律案（国会等移転法）」の可決を促したものとして、注目に値する。
これは、東京から福岡に至る第一国土軸に次いで東京から札幌に至る第二国土軸上に首都機能を展開させ、仙台を重都として、首都機能の補完と代替を行おうとするものである。提言理由の一つは、東京がもっている首都機能のほか、世界都市としての高度情報機能や国際金融機能の一極集中型の集積に伴う危機管理がもっとも緊急を要する課題であり、とくに大規模地震の発生に対する危機管理を重視したことに求められる。すなわち、近い将来における大地震の発生が確実であるならば、東京と同時発生をしない地域、したがって同時被災の可能性が少ない所に遷都すれば、被災を未然に防ぐことができるが、現代の地震発生のメカニズムについての有力な理論であるプレートテクトニクス理論から、プレートの構造を異にする東京と仙台に地震が同時発生する可能性はきわめて小さく、東京から東海道に至るプレートは同じフィリピン海プレートであるため、同地域への遷都には問題があるとしている。
重都構想は東京一極集中に伴う危機管理問題を解決するための構想であるが、それは平時においては東京の首都機能を補完し、緊急時には首都機能の代替を構想しているのである。したがって、重都構想は遷都というよりは分都の一形態というべきもので、平時と緊急時の双方に対応しうる点で注目に値する。
［伊藤善市］
移転問題のその後
1992年に「国会等移転法」が可決、公布されたのち、1993年には国会等移転問題調査会が発足、2年9か月にわたる調査審議の結果、1995年12月に最終報告書が提出された。次いで国会等移転審議会が総理府（現内閣府）に設置され、移転先候補地の選定のための調査部会が発足した。審議会では1999年、「『那須・福島地域（栃木県那須(なす)地域と福島県阿武隈(あぶくま)地域）』または『岐阜・愛知地域（岐阜県東濃地域と愛知県西三河北部地域）』を移転候補地とし、『三重・畿央地域（三重県鈴鹿山麓(すずかさんろく)地域と三重、滋賀、京都、奈良の4府県にまたがる畿央地域）』については、将来新たな高速交通網などが整備されることになれば、移転先候補地になる可能性がある」とする答申を行った。
［伊藤善市］
五全総
国土審議会は1998年（平成10）3月に「21世紀の国土のグランドデザイン」と題する第五次全国総合開発（五全総）計画を答申した。「地域の自立の促進と美しい国土の創造」という副題が示すように、グランドデザインの目標は「歴史と風土に根ざした新しい文化と生活様式をもつ人々が住む美しい国土、庭園の島ともいうべき、世界に誇りうる日本列島を現出させ、地球時代に生きるわが国のアイデンティティを確立する」ことに置かれた。
［伊藤善市］
多極多軸型国土構造
計画の特色の第一は、太平洋ベルト地帯への一軸集中から東京一極集中へとつながってきたこれまでの方向を転換し、多極多軸型国土構造を掲げたことである。日本列島は、東京から福岡までの1000キロメートルに及ぶ国土軸の沿線地域に産業と文化が集積され、とくに明治維新以後、近代的な中枢管理機能を支えながら日の当たる場所として栄えてきた。東京から福岡に至る第一国土軸は、すでにかなりの集積が実現され、将来この軸を中心として発展させようとしても限界がある。したがって今後多極分散型の国土をつくるためには、東京から札幌に至る第二国土軸を整備することが望ましい、という指摘が三全総（1977）でなされていた。このたびの計画ではこれをさらに拡大深化させ、集中と巨大化によって集積効果を上げるのではなく、地域間の連携と交流によって集積にかわる効果を発揮させようとしている。そのため、高度成長を支えた太平洋ベルト地帯の再生を図る西日本国土軸のほか、北東国土軸（中央高地から関東北部を経て、東北の太平洋側、北海道に至る地域およびその周辺地域）、日本海国土軸（九州北部から本州の日本海側、北海道の日本海側に至る地域およびその周辺地域）、太平洋新国土軸（沖縄から九州中南部、四国、紀伊半島を経て伊勢湾沿岸に至る地域およびその周辺地域）が構想されている。
［伊藤善市］
国際交通体系の整備
第二の特色は地球時代の到来を先取りして、とくにアジア諸国との密接な連携と交流を強調していることである。たとえば九州から朝鮮半島へ、沖縄から台湾、中国本土へと、すでに活発な交流が始まっているが、このたびの計画においては全国各地域と東アジア各国との間に、出発したその日のうちに到達でき、一定の用務が行える「東アジア一日圏」というべき国際交通体系の整備が構想されている。
［伊藤善市］
多自然居住地域
21世紀のグランドデザインを実現するためには、各地域が自立を促進し、生産・流通・消費を支える機能だけでなく、自然環境を保全、回復する機能、新しい文化と生活様式を創造する機能を兼ね備えた多様性のある地域づくりを志向しなければならない。これによって国土の安全と暮らしの安心を確保し、人々が自ら暮らす地域に誇りのもてる魅力ある地域づくりが実現するのである。この計画では以上の課題を達成するための戦略として、中小都市と山間地域等を含む農山漁村などの豊かな自然環境に恵まれた地域を新たな生活様式を可能とする国土のフロンティアとして「多自然居住地域」と規定し、とくに地方拠点都市地域については地域の自立に向けて拠点性の向上を図るとともに、その地域経営にあたっては起業家的な積極性の展開を期待している。さらにまた、近年空洞化がみられる中心市街地問題については、商店街の再生を行うとともに、都市的魅力を創出し、その活性化を図るべきだと述べている。
［伊藤善市］
安全な居住環境の整備
また過密に伴う諸問題を抱えている大都市を安全で潤いのある豊かな生活空間へ再生するため、大都市空間を修復、更新し、有効活用する「大都市リノベーション」を促進すると述べている。日本は自然災害のすべてが頻発する国である。気象衛星によって台風の位置や強さをとらえ、コンピュータを利用してその進路を予測したり、また地震の予知に関してもある程度可能となったため、災害による被害は最小限度に抑えることができるようになった。しかし大都市においては、さらに都市改造や住宅構築を促進し、耐震都市に改造する必要がある。
21世紀における地域政策では、とくに再生不可能な天与の資源の保全と同時に、その培養を図らなければならない。豊かな緑の再生はいうまでもないことだが、自然が多く残っている地方圏では地方都市と周辺農村を一体として美しい田園景観を維持しながら、耐震都市を形成し、安全と安心を重視した居住環境を整備する必要がある。自然資源の保全と培養によって、空気・水・土壌・緑の環境が活性化し、子々孫々に至るまで、安全な生活が保障されるのである。
［伊藤善市］
『伊藤善市著『都市化時代の開発政策』（1969・春秋社）』▽『下河辺淳著『資料新全国総合開発計画』（1971・至誠堂）』▽『田中角栄著『日本列島改造論』（1972・日刊工業新聞社）』▽『伊藤善市編『過密・過疎への挑戦』（1974・学陽書房）』▽『西水孜郎著『資料・国土計画』（1975・大明堂）』▽『『ジュリスト増刊総合特集11 国土計画と生活圏構想』（1978・有斐閣）』▽『伊藤善市著『地域開発論』（1979・旺文社）』▽『伊藤善市著『東京と地方』（1988・中央経済社）』▽『地域振興プロジェクト研究会企画・編、国土庁計画調整局特別調整課監修『多極分散法ガイドブック』（1989・総合行政情報）』▽『伊藤善市著『地域活性化の戦略』（1993・有斐閣）』▽『下河辺淳著『戦後国土計画への証言』（1994・日本経済評論社）』▽『伊藤善市著『地方の魅力を考える』（1996・中央経済社）』▽『総合研究開発機構編『戦後国土政策の検証――政策担当者からの証言を中心に』上下（1996・全国官報販売協同組合）』▽『国土庁計画・調整局監修『21世紀の国土グランドデザイン――地域の自立の促進と美しい国土の創造 新しい全国総合開発計画の解説』（1999・時事通信社）』▽『矢田俊文著『21世紀の国土構造と国土政策――21世紀のグランドデザイン考――』（1999・大明堂）』▽『国土庁編『国土レポート2000――国土づくり50年のあゆみと21世紀への展望』（2000・大蔵省印刷局）』▽『伊藤善市著『随想地域を創る』（2001・エルコ）』▽『本間義人著『国土計画を考える――開発路線のゆくえ』（中公新書）』